乡村振兴用地政策指南（2023 年）

第一条（总体要求）
坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻 落实党的二十大精神，深入贯彻落实习近平总书记关于“ 三农”工作 的重要论述，坚守土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民 利益不受损三条底线，通过优化国土空间格局、强化用途管制、积 极盘活存量等系列举措，切实提升自然资源领域服务保障乡村振兴
用地的能力。


第二条（适用范围）
（ 一）农村村民住宅用地；
（ 二）现代种养业，农产品加工业，农产品流通业，乡村制造、 农田水利设施建设和手工艺品业，乡村休闲旅游业，乡村新型服务
业，乡村新产业新业态等乡村产业用地；
（三）农村道路、农村供水保障、乡村清洁能源、农村物流体 系、农村人居环境整治、乡村信息基础设施等乡村公共基础设施用
地；
（四）乡（镇）村公共设施、公益事业建设用地；
（五）国家生态安全屏障保护与修复，草原保护与修复，湿地 保护与修复，重点流域环境综合治理，荒漠化、石漠化、水土流失 综合治理，农村土地综合整治，重大地质灾害隐患治理等乡村生态保护与修复用地；
（六）其他符合法律法规及政策文件要求的乡村振兴促进活动涉及的用地行为。


第三条（基本原则）
坚持规划引领，统筹谋划。先规划、后实施，通盘考虑土地利 用、产业发展、居民点布局、人居环境整治、生态保护和历史文化传承，不得违反国土空间规划进行各类开发建设活动。
坚持底线思维，保护优先。落实最严格的耕地保护制度、生态 环境保护制度和节约集约用地制度，强化底线约束，优先保障生态安全、粮食安全、国土安全。
坚持存量挖潜，高效发展。正确处理资源保护与开发利用的关 系，严控建设用地总量，严格执行建设用地标准，统筹利用存量和 新增建设用地，优化资源配置、提高资源开发利用效率、促进高质量发展。
坚持以人为本，维护权益。充分尊重农民意愿，依法保障农民 土地合法权益和农村建设用地需求，促进农业增效、农民增收、农
村增美。

第四条（规划符合性）
把加强国土空间规划管理作为乡村振兴的基础性工作，实现规 划管理全覆盖。按照先规划后建设的原则，各地根据国土空间总体规划，在“ 三区三线”划定基础上，结合实际加快推进城镇国土空间
详细规划和村庄规划的编制（修编）和审批，为开发建设、乡村建 设行动以及实施乡村建设规划许可等提供法定依据。【《中共中央 国务院关于坚持农业农村优先发展做好“三农” 工作的若干意见》、 《自然资源部办公厅关于加强村庄规划促进乡村振兴的通知》（自 然资办发〔2019〕35 号）、《自然资源部关于深化规划用地“ 多审合一、多证合一” 改革的通知》（自然资发〔2023〕69 号）】


第五条（规划布局）
完善县镇村规划布局。强化县域国土空间规划管控，统筹划定 落实永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界。统筹县城、乡 镇、村庄规划建设，明确村庄分类布局。推进县域产业发展、基础 设施、公共服务、生态环境保护等一体规划，加快形成县乡村功能 衔接互补的建管格局。科学编制村庄规划，允许在不改变县级国土 空间规划主要控制指标情况下，优化调整村庄各类用地布局。涉及 永久基本农田和生态保护红线调整的，严格按国家有关规定执行， 调整结果依法落实到村庄规划中。【《国务院关于印发“十四五”推 进农业农村现代化规划的通知》（国发〔2021〕25 号）、《自然资 源部办公厅关于加强村庄规划促进乡村振兴的通知》（自然资办发〔2019〕35 号）】
严格落实“ 一户一宅”，引导农村宅基地集中布局。在县、乡级 国土空间规划和村庄规划中，要为农村村民住宅建设用地预留空间，已有村庄规划的，要严格落实。没有村庄规划的，要统筹考虑
宅基地规模和布局，与未来规划做好衔接。强化县城综合服务能力， 把乡镇建成服务农民的区域中心，统筹布局村基础设施、公益事业 设施和公共设施。依据《关于保障和规范农村一二三产业融合发展 用地的通知》（自然资发〔2021〕16 号）的规定，做好产业布局。 【《自然资源部办公厅关于进一步做好村庄规划工作的意见》（自 然资办发〔2020〕57 号）、《自然资源部 农业农村部关于保障农村村民住宅建设合理用地的通知》（自然资发〔2020〕128 号）】

第六条（土地利用年度计划）
土地利用年度计划是实施国土空间规划的重要措施，是农用地 转用审批的依据。建设项目需要使用土地的，必须符合土地利用年 度计划管理规定，严禁无计划、超计划批准用地。【《自然资源部 关于在经济发展用地要素保障工作中严守底线的通知》（自然资发〔2023〕90 号）】
各地应统筹安排全年土地利用计划，坚持“ 项目跟着规划走、 要素跟着项目走”， 以真实有效的项目落地作为配置计划的原则， 严格实施计划指标配置与处置存量土地挂钩机制，保障乡村振兴合 理用地需求。 【《自然资源部关于 2023 年土地利用计划管理的通知》（自然资发〔2023〕38 号）】


第七条（倾斜支持乡村振兴措施）
新编县乡级国土空间规划应安排不少于 10%的建设用地指标，重点保障乡村产业发展用地。省级制定土地利用年度计划时，应安 排至少 5%新增建设用地指标保障乡村重点产业和项目用地。【《中 共中央 国务院关于抓好“三农”领域重点工作确保如期实现全面小康的意见》】
每个脱贫县每年安排新增建设用地计划指标 600 亩，戴帽专项 下达脱贫县；原深度贫困地区新增建设用地计划指标不足的，由所 在省份协调解决。 【《自然资源部关于 2023 年土地利用计划管理 的通知》（自然资发〔2023〕38 号）、《自然资源部办公厅关于过 渡期内支持巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的通知》（自然资办发〔2022〕45 号）】
在年度全国土地利用计划中单列农村村民住宅建设用地计划， 专项用于符合“ 一户一宅” 和国土空间规划要求的农村村民住宅建 设，单独组卷报批，实行实报实销。 【《自然资源部关于 2023 年土地利用计划管理的通知》（自然资发〔2023〕38 号）】
市县要优先安排农村产业融合发展新增建设用地计划，不足的 由省（区、市）统筹解决。【《自然资源部 国家发展改革委 农业 农村部关于保障和规范农村一二三产业融合发展用地的通知》（自然资发〔2021〕16 号）】
对革命老区列入国家有关规划和政策文件的建设项目，纳入国 家重大建设项目范围并按规定加大用地保障力度。支持探索革命老区乡村产业发展用地政策。【《国务院关于新时代支持革命老区振兴发展的意见》（国发〔2021〕3 号）】
落实好设施农业用地政策，指导各地国土空间规划编制同步考 虑设施农业用地用海需求和布局。 【《农业农村部 国家发展改革 委 财政部 自然资源部关于印发〈全国现代设施农业建设规划（2023—2030 年）〉的通知》（农计财发〔2023〕6 号）】
依据文化和旅游部等 17 个部门印发的《关于促进乡村旅游可 持续发展的指导意见》（文旅资源发〔2018〕98 号）、国家发展改 革委等 19 个部门和单位印发的《关于推动返乡入乡创业高质量发 展的意见》（发改就业〔2020〕104 号），各地在安排新增建设用 地计划时，加大对乡村旅游、返乡入乡创业等合理用地需求的倾斜支持力度。

第八条（用地预审与选址意见书）
建设项目用地预审是在建设项目审批、核准、备案阶段，依法 对建设项目涉及的土地利用事项进行的审查。按照国家规定需要有 关部门批准或者核准的建设项目，以划拨方式提供国有土地使用权 的，建设单位在报送有关部门批准或者核准前，应当申请核发选址 意见书。 【《建设项目用地预审管理办法》（国土资源部令第 68号）、《城乡规划法》】
根据《自然资源部关于以“ 多规合一”为基础推进规划用地“ 多审合一、多证合一” 改革的通知》（自然资规〔2019〕2 号），自然资源主管部门统一核发建设项目用地预审与选址意见书，不再单独核发建设项目选址意见书、建设项目用地预审意见。
使用已经依法批准的建设用地进行建设的项目，或符合《自然 资源部关于进一步做好用地用海要素保障的通知》 （自然资发 〔2023〕89 号）规定情形的，不需申请办理用地预审。【《自然资 源部关于以“ 多规合一” 为基础推进规划用地“ 多审合一、多证合一” 改革的通知》（自然资规〔2019〕2 号）、《自然资源部关于进一步做好用地用海要素保障的通知》（自然资发〔2023〕89 号）】
在村庄建设边界外，具备必要的基础设施条件、使用规划预留 建设用地指标的农村产业融合发展项目，在不占用永久基本农田、 严守生态保护红线、不破坏历史风貌和影响自然环境安全的前提 下，办理用地审批手续时，可不办理用地预审与选址意见书。【《自 然资源部 国家发展改革委 农业农村部关于保障和规范农村一二三产业融合发展用地的通知》（自然资发〔2021〕16 号）】
对于适用简易审批的村庄建设项目，使用集体建设用地开展建 设的，项目单位无须办理建设项目用地预审与选址意见书。【《国 家发展改革委 自然资源部 农业农村部关于村庄建设项目施行简易审批的指导意见》（发改农经〔2020〕1337 号）】


第九条（建设用地审批）
建设项目用地审批包含农用地转为建设用地的审批、集体所有土地征收为国家所有土地的审批。乡村振兴用地涉及农用地转为建
设用地的，应当依法办理农用地转用审批手续。确需征收农民集体 所有的土地的，应当符合《土地管理法》第四十五条规定的情形和条件，并依法实施征收。
其中以《土地管理法》第四十五条规定中“ 成片开发建设”作为 土地征收依据的，需按规定编制土地征收成片开发方案，报省级人 民政府批准。 【《自然资源部关于印发<土地征收成片开发标准>的通知》（自然资规〔2023〕7 号）】
矿藏勘查、开采以及其他各类工程建设，应当不占或者少占林 地；确需占用林地的，应当经县级以上人民政府林业主管部门审核同意，依法办理建设用地审批手续。 【《森林法》】


第十条（规划许可）
将建设用地规划许可证、建设用地批准书合并，自然资源主管 部门统一核发新的建设用地规划许可证，不再单独核发建设用地批准书。
在城市、镇规划区内使用国有土地的建设项目，核发建设用地 规划许可证和建设工程规划许可证。城镇开发边界内使用集体土地 进行建设的，可依据国土空间详细规划核发建设工程规划许可证。 城镇开发边界外，依据依法批准的村庄规划核发乡村建设规划许可 证；未编制村庄规划的，可依据县或乡镇“ 通则式” 的国土空间规划 管理规定，核发乡村建设规划许可证。地方性法规另有规定的，从其规定。【《自然资源部关于深化规划用地“ 多审合一、多证合一”改革的通知》（自然资发〔2023〕69 号）、《自然资源部关于以“ 多 规合一” 为基础推进规划用地“ 多审合一、多证合一” 改革的通知》（自然资规〔2019〕2 号）】
根据《自然资源部关于深化规划用地“ 多审合一、多证合一” 改 革的通知》（自然资发〔2023〕69 号），对标准厂房等建设项目， 在不违反市场公平竞争原则的前提下，鼓励土地供应阶段同步核发 规划许可，实施“ 带方案供应”。其中，以出让方式配置国有建设用 地使用权的，国有建设用地使用权出让合同签订后，一并核发建设 用地规划许可证、建设工程规划许可证；以划拨方式配置国有建设 用地使用权的，一并核发国有建设用地划拨决定书、建设用地规划许可证与建设工程规划许可证。
农村村民住宅用地，由乡镇政府审核批准，鼓励地方将乡村建 设规划许可证由乡镇发放，并以适当方式公开。在乡、村庄规划区 内使用原有宅基地进行农村村民住宅建设的，可按照省（区、市） 有关规定办理规划许可。在尊重乡村地域风貌特色的前提下，鼓励 各地提供农村村民住宅、污水处理设施、垃圾储运、公厕等简易的 通用设计方案，并简化乡村建设规划许可的审批流程。【《农业农 村部 自然资源部关于规范农村宅基地审批管理的通知》（农经发 〔2019〕6 号）、《自然资源部关于深化规划用地 “多审合一、多证合一”改革的通知》（自然资发〔2023〕69 号）】


第十一条（可按原地类管理的情形）
（ 一）依据《自然资源部关于探索利用市场化方式推进矿山生 态修复的意见》（自然资规〔2019〕6 号）的规定，各地依据国土 空间规划在矿山修复后的土地上发展旅游产业，建设观光台、栈道 等非永久性附属设施，在不占用永久基本农田以及不破坏生态环 境、自然景观和不影响地质安全的前提下，其用地可不征收（收回）、不转用，按现用途管理。
（ 二）依据国家旅游局等 11 个部门印发的《关于促进自驾车 旅居车旅游发展的若干意见》（旅发〔2016〕148 号）的规定，对 自驾车旅居车营地的特定功能区，使用未利用地的，在不改变土地用途、不固化地面的前提下，可按原地类管理。
（三）依据文化和旅游部等 6 个部门印发的《关于推动文化产 业赋能乡村振兴的意见》（文旅产业发〔2022〕33 号）的规定，文 化和旅游项目中，属于自然景观用地及农牧渔业种植、养殖用地的，不改变原用地用途的，不征收（收回）、不转用。
（四）依据文化和旅游部等 14 个部门印发的《关于推动露营 旅游休闲健康有序发展的指导意见》（文旅资源发〔2022〕111 号） 的规定，在国土空间规划确定的城镇开发边界外的经营性营地项 目，在不改变土地用途、不影响林木生长、不采伐林木、不固化地 面、不建设固定设施的前提下，可依法依规利用土地资源，推动建立露营地与土地资源的复合利用机制，超出复合利用范围的，依法依规办理相关用地手续。
（五）依据《自然资源部办公厅 国家林业和草原局办公室 国 家能源局综合司关于支持光伏发电产业发展规范用地管理有关工 作的通知》（自然资办发〔2023〕12 号）的规定，光伏方阵用地不 得占用耕地，占用其他农用地的，应根据实际合理控制，节约集约 用地，尽量避免对生态和农业生产造成影响。光伏方阵用地不得改 变地表形态，以第三次全国国土调查及后续开展的年度国土变更调 查成果为底版，依法依规进行管理。光伏方阵用地实行用地备案，不需按非农建设用地审批。
光伏发电项目配套设施用地，按建设用地进行管理，依法依规 办理建设用地审批手续。其中，涉及占用耕地的，按规定落实占补 平衡。符合光伏用地标准，位于方阵内部和四周，直接配套光伏方 阵的道路，可按农村道路用地管理，涉及占用耕地的，按规定落实进出平衡。其他道路按建设用地管理。

第十二条（严格执行土地使用标准）
各类建设项目要严格执行土地使用标准，超标准、无标准 的项目用地要按照《自然资源部办公厅关于规范开展建设项目 节地评价工作的通知》（自然资办发〔2021〕 14 号）要求，做 好项目用地节地评价，使用集体土地的建设项目参照执行。 国有土地上的工业项目建设要严格执行《工业项目建设用地控制指
标》，集体土地上的工业项目建设可参照执行。省、 自治区、直辖 市可以按照乡镇企业的不同行业和经营规模，分别规定用地标准。 【《自然资源部关于发布<工业项目建设用地控制指标>的通知》（自 然资发〔2023〕72 号）、《自然资源部关于在经济发展用地要素保 障工作中严守底线的通知》（自然资发〔2023〕90 号）、《土地管理法》】
依据《自然资源部办公厅关于过渡期内支持巩固拓展脱贫攻坚 成果同乡村振兴有效衔接的通知》（自然资办发〔2022〕45 号）的 规定，国家乡村振兴重点帮扶县、原深度贫困地区按规划新批准的 工业项目，过渡期内，其建设用地控制指标可不受相应地区行业投资强度控制指标约束。


第十三条（明确工业用地的地价〔租金〕标准）
对采取长期租赁、先租后让、弹性年期出让方式供应的工业用 地，实行地价鼓励支持政策。地价计收标准按照《自然资源部关于 完善工业用地供应政策支持实体经济发展的通知》 （自然资发〔2022〕201 号）执行。


第十四条（国有建设用地供应）
乡村振兴用地符合《划拨用地目录》（国土资源部令第 9 号） 规定的，可以划拨方式供应国有建设用地使用权；符合《协议出让 国有土地使用权规定》（国土资源部令第 21 号）相关条件和要求的，可以协议方式出让国有建设用地使用权。工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一宗地有两个以上意向用地 者的，应当以招标、拍卖或者挂牌方式出让。【《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》（国土资源部令第 39 号）】


第十五条（使用农村集体建设用地的情形）
下列建设项目可依法依规使用集体建设用地：
（ 一）乡镇企业、乡（镇）村公共设施、公益事业、农村村民住宅等乡（镇）村建设；【《土地管理法》】
（ 二）农村集体经济组织兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业的；【《土地管理法》】
（三）依据《自然资源部关于做好采矿用地保障的通知》（自 然资发〔2022〕202 号）、文化和旅游部等 14 个部门印发的《关于 推动露营旅游休闲健康有序发展的指导意见》（文旅资源发〔2022〕 111 号）、国家旅游局等 11 个部门印发的《关于促进自驾车旅居车 旅游发展的若干意见》（旅发〔2016〕148 号）、文化和旅游部等 10 个部门印发的《关于促进乡村民宿高质量发展的指导意见》（文 旅市场发〔2022〕77 号）、文化和旅游部等 17 部门印发的《关于 促进乡村旅游可持续发展的指导意见》（文旅资源发〔2018〕98 号）、 《自然资源部关于加强规划和用地保障支持养老服务发展的指导意 见》（自然资规〔2019〕3 号）的规定，矿产资源开采、文化和旅游经营、选址在国土空间规划确定的城镇开发边界外的露营旅游经营性营地和自驾车旅居车营地的特定功能区乡村民宿、养老服务设施等用地可以按规定使用集体建设用地。按照国家统一部署，鼓励乡村重点产业和项目依据《土地管理法实施条例》，使用集体经营性建设用地。


第十六条（盘活利用农村集体建设用地）
有序开展县域乡村闲置集体建设用地、闲置宅基地、村庄空闲 地、厂矿废弃地、道路改线废弃地、农业生产与村庄建设复合用地 及“ 四荒地”（荒山、荒沟、荒丘、荒滩）等土地综合整治，盘活建 设用地重点用于乡村新产业新业态和返乡入乡创新创业。 【《国务院关于促进乡村产业振兴的指导意见》（国发〔2019〕12 号）】
县级以上地方人民政府应当推进节约集约用地，提高土地使用 效率，依法采取措施盘活农村存量建设用地，激活农村土地资源， 完善农村新增建设用地保障机制，满足乡村产业、公共服务设施和农民住宅用地合理需求。 【《乡村振兴促进法》】
在符合国土空间规划确定的用地类型、控制性高度、乡村风貌、 基础设施和用途管制要求、确保安全的前提下，鼓励对依法登记的 宅基地等农村建设用地进行复合利用，发展乡村民宿、农产品初加 工、电子商务、民俗体验、文化创意等农村产业。 【《自然资源部 办公厅关于过渡期内支持巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔 接的通知》（自然资办发〔2022〕45 号）、《自然资源部 国家发展改革委 农业农村部关于保障和规范农村一二三产业融合发展用地的通知》（自然资发〔2021〕16 号）、《关于促进乡村民宿高质量发展的指导意见》（文旅市场发〔2022〕77 号）】
鼓励盘活利用乡村闲置校舍、厂房等建设敬老院、老年活动中 心等乡村养老服务设施。 【《自然资源部关于加强规划和用地保障支持养老服务发展的指导意见》（自然资规〔2019〕3 号）】
在充分保障农民宅基地用益物权的前提下，探索农村集体经济 组织以出租、入股、合作等方式盘活利用闲置宅基地和农房，按照 规划要求和用地标准，改造建设乡村旅游接待和活动场所。 【《关 于促进乡村旅游可持续发展的指导意见》（文旅资源发〔2018〕98号）】


第十七条（使用临时用地）
建设项目施工、地质勘查需要临时使用土地的，应当尽量不占 或者少占耕地。临时用地由县级以上人民政府自然资源主管部门批 准，其中涉及占用耕地和永久基本农田的，由市级或者市级以上人 民政府自然资源主管部门负责批准，期限一般不超过二年；建设周 期较长的能源、交通、水利等基础设施建设使用的临时用地，期限 不超过四年。土地使用者应当自临时用地期满之日起一年内完成土 地复垦，使其达到可供利用状态，其中占用耕地的应当恢复种植条 件。临时用地具体的使用范围、选址、期限、审批、恢复、监管等 事项，依据《自然资源部关于规范临时用地管理的通知》（自然资规〔2021〕2 号）和《自然资源部办公厅关于加强临时用地监管有


关工作的通知》（自然资办函〔2023〕1280 号）执行。生态保护红 线内允许的有限人为活动和国家重大项目占用生态保护红线涉及 临时用地的，按照自然资源部关于规范临时用地管理的有关要求， 参照临时占用永久基本农田规定办理，严格落实恢复责任。【《土 地管理法实施条例》、《自然资源部关于规范临时用地管理的通知》 （自然资规〔2021〕2 号）、《自然资源部办公厅关于加强临时用 地监管有关工作的通知》（自然资办函〔2023〕1280 号）、《自然 资源部 生态环境部 国家林业和草原局关于加强生态保护红线管理的通知（试行）》（自然资发〔2022〕142 号）】

第十八条（集体土地所有权确权登记）
集体土地经依法征收的，有关地方人民政府在转发的土地征收 批准文件中，应明确市、县不动产登记机构要依此办理集体土地所 有权注销或变更登记。其他情形导致集体土地所有权发生变化的， 要及时组织有关农民集体申请办理登记。 自 2024 年起，市、县自 然资源主管部门要结合年度国土变更调查，每年组织对集体土地所 有权确权登记成果进行整理核实、查缺补漏，予以更新。【《自然 资源部关于加快完成集体土地所有权确权登记成果更新汇交的通知》（自然资发〔2022〕19 号）】


第十九条（宅基地使用权及房屋所有权登记）
对权属合法、登记要件齐全的宅基地及房屋均未登记的，要加快办理房地一体确权登记颁证；宅基地已登记、房屋未登记的，根 据群众需求及时办理房地一体登记，换发房地一体不动产权证书； 已登记的宅基地及房屋自然状况和权利状况发生变化的，依法办理 相关登记。落实相关费用减免政策，除收取不动产权属证书工本费 外，不得违规向群众收取登记费等，确保不增加群众负担。【《自 然资源部关于持续推进农村房地一体宅基地确权登记颁证工作的通知》（自然资〔2023〕109 号）】
对“ 一户多宅” 、宅基地面积超标、非本集体成员占用宅基地、 没有权属来源材料的宅基地，以及合法宅基地上的房屋没有符合规 划或建设相关材料等情形，可依据《国土资源部 中央农村工作领 导小组办公室 财政部 农业部关于农村集体土地确权登记发证的 若干意见》（国土资发〔2011〕178 号）、《国土资源部 财政部 住 房和城乡建设部 农业部 国家林业局关于进一步加快推进宅基地 和集体建设用地使用权确权登记发证工作的通知》 （国土资发 〔2014〕101 号）、《国土资源部关于进一步加快宅基地和集体建 设用地确权登记发证有关问题的通知》（国土资发〔2016〕191 号）、 《自然资源部关于加快宅基地和集体建设用地使用权确权登记工 作的通知》（自然资发〔2020〕84 号）等政策文件以及地方细化完善的政策要求办理登记。
对违反国土空间规划管控要求建房、城镇居民非法购买宅基地、小产权房等，不得办理登记，严禁通过不动产登记将违法用地或违法建设合法化。【《自然资源部关于持续推进农村房地一体宅基地确权登记颁证工作的通知》（自然资发〔2023〕109 号）】


第二十条（集体建设用地使用权确权登记）
要按照《不动产登记暂行条例实施细则》等规定办理集体建设 用地使用权确权登记。1987 年《土地管理法》实施前，使用集体土 地兴办乡（镇）村公益事业和公共设施，经所在乡（镇）人民政府 审核后，可依法确定使用单位集体建设用地使用权。乡镇企业用地 和其他经依法批准用于非住宅建设的集体土地，至今仍继续使用 的，经所在农民集体同意，报乡（镇）人民政府审核后，依法确定 使用单位集体建设用地使用权。1987 年《土地管理法》实施后，乡 （镇）村公益事业和公共设施用地、乡镇企业用地和其他经依法批 准用于非住宅建设的集体土地，应当依据县级以上人民政府批准文 件，确定使用单位集体建设用地使用权。【《国土资源部关于进一 步加快宅基地和集体建设用地确权登记发证有关问题的通知》（国土资发〔2016〕191 号）】
对于没有权属来源材料的集体建设用地，应当查明土地历史使 用情况和现状，认定属于合法使用的，经所在农民集体同意，并公 告 30 天无异议，经乡（镇）人民政府审核，报县级人民政府批准， 予以确权登记。【《国土资源部关于进一步加快宅基地和集体建设用地确权登记发证有关问题的通知》（国土资发〔2016〕191 号）】


第二十一条（土地承包经营权登记）
依法依规办理土地承包经营权登记，做好不动产统一登记与土 地承包合同管理工作有序衔接。已依法颁发的农村土地承包经营权 证，在新的承包期继续有效且不变不换。对于延包中因土地承包合 同期限变化直接顺延的，农业农村部门组织签订延包合同后，自然 资源部门依据延包合同在登记簿上做相应变更，在原农村土地承包 经营权证书上标注记载，加盖不动产登记专用章。涉及互换、转让 土地承包经营权等其他情形，颁发《不动产权证书》（土地承包经 营权），证书记载内容与原农村土地承包经营权证书内容衔接一致。 自然资源部门通过不动产登记系统办理土地承包经营权登记。【《自 然资源部 农业农村部关于做好不动产统一登记与土地承包合同管理工作有序衔接的通知》（自然资发〔2022〕157 号）】


第二十二条（林权登记）
各地不动产登记机构要将林权登记纳入不动产登记一窗受理。 除“ 一地多证” 以及已合法审批的建设用地外，对于分散登记时期因 管理不衔接等原因，导致林权证范围内存在耕地、草地等其他情形， 权利人申请登记的，登记机构应当办理，保障林权正常流转。地类 重叠问题能同时解决的，可一并解决。 【《自然资源部办公厅 国 家林业和草原局办公室关于进一步规范林权类不动产登记做好林权登记与林业管理衔接的通知》（自然资办发〔2020〕31 号）】自然资源和林草部门要强化业务协同，进一步提升林权登记便


利化、规范化服务水平。优化林权地籍调查流程，林权合同签订前， 应当开展地籍调查，明确界址、面积等信息，确保地籍调查成果满 足林业管理和林权登记需要，实现共享共用，避免重复调查。共同 做好原林权登记存量数据整合移交入库。自然资源和林草部门要加 强林权登记与林权流转、森林资源管理等各环节的工作衔接，建立 内部协调工作机制，共同化解权属重叠、地类冲突等历史遗留问题， 统筹协调解决工作推进中的重大问题，进一步夯实林权登记工作基 础，保障林权正常流转，切实维护林农、林企合法权益。【《自然 资源部办公厅 国家林业和草原局办公室关于强化业务协同加快推 进林权登记资料移交数据整合和信息共享的通知》（自然资办发〔2023〕2 号）】

第二十三条（耕地利用优先序）
落实“长牙齿” 的耕地保护硬措施。实行耕地保护党政同责，严 守 18 亿亩耕地红线。分类明确耕地用途，严格落实耕地利用优先 序。一般耕地应主要用于粮食和棉、油、糖、蔬菜等农产品及饲草 饲料生产，在不破坏耕地耕作层且不造成耕地地类改变的前提下， 可以适度种植其他农作物。永久基本农田是依法划定的优质耕地， 要重点用于发展粮食生产，特别是保障稻谷、小麦、玉米三大谷物 的种植面积。高标准农田原则上全部用于粮食生产。【《自然资源部 农业农村部 国家林业和草原局关于严格耕地用途管制有关问题的通知》（自然资发〔2021〕166 号）、《国务院办公厅关于防 止耕地“ 非粮化”稳定粮食生产的意见》（国办发〔2020〕44 号）、 《中共中央 国务院关于做好2022 年全面推进乡村振兴重点工作的意见》】


第二十四条（占用永久基本农田）
一般建设项目不得占用永久基本农田；符合相关法律和规范性 文件规定的重大建设项目选址确实难以避让永久基本农田的，报自 然资源部用地预审，农用地转用和土地征收依法报批。2024 年 1 月 2 日前，原深度贫困地区、集中连片特困地区、国家扶贫开发工 作重点县省级以下基础设施、民生发展等建设项目，确实难以避让 永久基本农田的，可以纳入重大建设项目范围，由省级自然资源主 管部门办理用地预审，并按照规定办理农用地转用和土地征收。 【《土地管理法》、《自然资源部 农业农村部关于加强和改进永 久基本农田保护工作的通知》（自然资规〔2019〕1 号）、《自然 资源部办公厅关于过渡期内支持巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振 兴有效衔接的通知》（自然资办发〔2022〕45 号）、《自然资源部 关于进一步做好用地用海要素保障的通知》（自然资发〔2023〕89号）】


第二十五条（耕地“ 占补平衡”）
国家实行占用耕地补偿制度。非农业建设经批准占用耕地，按照“ 占多少、垦多少” 的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地；没有条件开垦或者开垦的耕地不符 合要求的，应当按照省、 自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费， 专款用于开垦新的耕地。对符合可以占用永久基本农田情形规定的 重大建设项目，在 2024 年 3 月 31 日前允许以承诺方式落实耕地占 补平衡。【《土地管理法》、《自然资源部关于进一步做好用地用海要素保障的通知》（自然资发〔2023〕89 号）】


第二十六条（耕地“进出平衡”）
将耕地转为林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用 地的，按照《自然资源部 农业农村部 国家林业和草原局关于严格 耕地用途管制有关问题的通知》（自然资发〔2021〕166 号）文件 及各地实施细则要求，通过统筹林地、草地、园地等其他农用地及 农业设施建设用地整治为耕地等方式，补足同等数量、质量的可以 长期稳定利用的耕地，落实“进出平衡”。其中水库淹没区占用耕地 的，用地报批前应当先行落实耕地进出平衡。【《自然资源部关于 在经济发展用地要素保障工作中严守底线的通知》（ 自然资发〔2023〕90 号）】
“进出平衡”首先在县域范围内落实，县域范围内无法落实的， 在市域范围内落实；市域范围内仍无法落实的，在省域范围内统筹 落实。县级人民政府应组织编制年度耕地“进出平衡” 总体方案，明 确耕地转为林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地的规模、布局、时序和年度内落实“进出平衡” 的安排，并组织实施。【《自然资源部 农业农村部 国家林业和草原局关于严格耕地用途管制有关问题的通知》（自然资发〔2021〕166 号）】


第二十七条（涉及生态保护红线）
生态保护红线内， 自然保护地核心保护区原则上禁止人为活 动，其他区域严格禁止开发性、生产性建设活动，在符合现行法律 法规前提下，仅允许对生态功能不造成破坏的有限人为活动和国家 重大项目占用。允许有限人为活动和国家重大项目占用应符合《关 于加强生态保护红线管理的通知（试行）》 （自然资发〔2022〕142 号）规定的情形。【《自然资源部 生态环境部 国家林业和草原局 关于加强生态保护红线管理的通知（试行）》（自然资发〔2022〕142 号）】

第二十八条（宅基地）
宅基地是农村村民用于建造住宅及其附属设施的集体建设用 地，包括住房、附属用房和庭院等用地。农村宅基地归本集体成员 集体所有。宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用 的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。【《民法典》、 《中央农村工作领导小组办公室 农业农村部关于进一步加强农村宅基地管理的通知》（中农发〔2019〕11 号）】
宅基地管理工作的重心在基层，县乡政府承担属地责任。农业农村部门负责农村宅基地改革和管理工作，建立健全宅基地分配、使用、流转、违法用地查处等管理制度，完善宅基地用地标准，指 导宅基地合理布局、闲置宅基地和闲置农房利用；组织开展农村宅 基地现状和需求情况统计调查，及时将农民建房新增建设用地需求 通报同级自然资源部门；参与编制国土空间规划和村庄规划。 自然 资源部门负责国土空间规划、土地利用计划和规划许可等工作，在 国土空间规划中统筹安排宅基地用地规模和布局，满足合理的宅基 地需求，依法办理农用地转用审批和规划许可等相关手续。 【《农 业农村部 自然资源部关于规范农村宅基地审批管理的通知》（农经 发〔2019〕6 号）、《中央农村工作领导小组办公室 农业农村部关于进一步加强农村宅基地管理的通知》（中农发〔2019〕11 号）】


第二十九条（宅基地申请）
农村村民申请宅基地的，应当以户为单位向农村集体经济组织 提出申请；没有设立农村集体经济组织的，应当向所在的村民小组或者村民委员会提出申请。 【《土地管理法实施条例》】
农村村民一户只能拥有一处宅基地，面积不得超过本省、 自治 区、直辖市规定的标准。经批准易地建造住宅的，应严格按照“建新 拆旧”要求，将原宅基地交还村集体。农村村民出卖、出租、赠与住 宅后，再申请宅基地的，不予批准。人均土地少、不能保障一户拥 有一处宅基地的地区，县级人民政府在充分尊重农民意愿的基础上， 可以采取措施，按照省、 自治区、直辖市规定的标准保障农村村民实现户有所居。【《中央农村工作领导小组办公室 农业农村部关于进一步加强农村宅基地管理的通知》（中农发〔2019〕11 号）】


第三十条（宅基地审批）
农村村民住宅用地，由乡（镇）人民政府审核批准；其中，涉 及占用农用地的，依照《土地管理法》第四十四条的规定办理审批 手续。在下达指标范围内，各省级政府可将《土地管理法》规定权 限内的农用地转用审批事项，委托县级人民政府批准。对农村村民 住宅建设占用耕地的，县级自然资源主管部门要通过储备补充耕地 指标、实施土地整治补充耕地等多种途径统一落实占补平衡，不得 收取耕地开垦费。具体审批程序依据《农业农村部 自然资源部关于 规范农村宅基地审批管理的通知》（农经发〔2019〕6 号）和省、 自治区、直辖市相关规定执行。 【《土地管理法》、《自然资源部 农业农村部关于保障农村村民住宅建设合理用地的通知》（自然资发〔2020〕128 号）】


第三十一条（宅基地退出）
在征得宅基地所有权人同意的前提下，鼓励农村村民在本集体 经济组织内部向符合宅基地申请条件的农户转让宅基地。 【《中央 农村工作领导小组办公室 农业农村部关于进一步加强农村宅基地管理的通知》（中农发〔2019〕11 号）】国家允许进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地。 乡 （镇）人民政府和农村集体经济组织、村民委员会等应当将退出的宅基地优先用于保障该农村集体经济组织成员的宅基地需求。禁止以退出宅基地作为农村村民进城落户的条件，禁止强迫农村村民搬迁退出宅基地。 【《土地管理法实施条例》】

第三十二条（设施农业用地范围）
设施农业用地范围包括农业生产中直接用于作物种植和畜禽水 产养殖的设施用地。其中，作物种植设施用地包括作物生产和为生 产服务的看护房、农资农机具存放场所等，以及与生产直接关联的 烘干晾晒、分拣包装、保鲜存储等设施用地；畜禽水产养殖设施用 地包括养殖生产及直接关联的粪污处置、检验检疫等设施用地，不 包括屠宰和肉类加工场所用地等。【《自然资源部 农业农村部关于设施农业用地管理有关问题的通知》（自然资规〔2019〕4 号）】


第三十三条（设施农业用地选址）
各地要依据国土空间总体规划和村庄规划，引导设施农业合理 选址。严格控制畜禽养殖设施、水产养殖设施和破坏耕作层的种植 业设施等农业设施建设用地使用一般耕地，确需使用的，应经批准 并符合相关标准，落实耕地“进出平衡”，严禁占用永久基本农田。 【《自然资源部 农业农村部 国家林业和草原局关于严格耕地用途管制有关问题的通知》（自然资发〔2021〕166 号）】


第三十四条（设施农业用地标准）
各类设施农业用地规模执行各省（区、市） 自然资源主管部门会同农业农村主管部门根据生产规模和建设标准合理确定的用地标准。其中，看护房执行“ 大棚房” 问题专项清理整治整改标准，即南 方地区控制在“ 单层、15 平方米以内”，北方地区控制在“ 单层、22.5 平方米以内”，其中严寒地区控制在“ 单层、30 平方米以内”（占地面 积超过 2 亩的农业大棚，其看护房控制在“ 单层、40 平方米以内” ）。 养殖设施允许建设多层建筑。【《自然资源部 农业农村部关于设施农业用地管理有关问题的通知》（自然资规〔2019〕4 号）】


第三十五条（设施农业用地备案和入库）
设施农业用地由农村集体经济组织或经营者向乡镇政府备案， 乡镇政府定期汇总情况后汇交至县级自然资源主管部门。设施农业 用地上图入库范围以省级落实《自然资源部 农业农村部关于设施农 业用地管理有关问题的通知》（自然资规〔2019〕4 号）具体实施 办法明确的设施农业用地范围为准，包括作物种植、畜禽养殖、水 产养殖等用地情形。其中，直接利用耕地耕作层或其他农用地表层 土壤进行农业生产的普通塑料大棚、下挖覆土式大棚、普通日光温 室和非硬化的养殖坑塘用地可不纳入上图入库范围，但配建的耳房、 看护房、管理房等应纳入上图入库范围。严禁将非设施农业用地以 设施农业用地名义上图入库。设施农业用地上图入库以设施项目为 单位，由县级自然资源主管部门负责。【《自然资源部 农业农村部 关于设施农业用地管理有关问题的通知》（自然资规〔2019〕4 号）、 《自然资源部办公厅关于设施农业用地上图入库有关事项的通知》（自然资办函〔2020〕1328 号）】


第三十六条（设施农业用地监管和退出）
各级自然资源主管部门在耕地保护检查、土地变更调查、土地 执法等工作中，对设施农业用地的认定将依据上图入库信息，设施 农业用地未按要求上图入库的，管理中不予认可。设施农业用地不 再使用的应恢复原用途。设施农业用地被非农建设占用的，应依法 办理建设用地审批手续。【《自然资源部 农业农村部关于设施农业 用地管理有关问题的通知》（自然资规〔2019〕4 号）、《自然资 源部办公厅关于设施农业用地上图入库有关事项的通知》（自然资办函〔2020〕1328 号）】

第三十七条（城乡建设用地增减挂钩）
城乡建设用地增减挂钩是依据国土空间规划，通过建新拆旧和 土地整理复垦等措施，实现增加耕地有效面积，提高耕地质量，节 约集约利用建设用地，城乡用地布局更合理的目标。【《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》（国土资发〔2008〕138 号）】
实施增减挂钩原则上在县域范围内开展，依据当地生产生活实 际，充分征求农民意见，编制项目区实施方案，经批准后实施。增 减挂钩腾出的建设用地，首先要复垦为耕地，在优先满足农村各种 发展建设用地后，经批准将节约的指标少量调剂给城镇使用的，其 土地增值收益必须及时全部返还农村。增减挂钩项目立项批准、实施验收均应按规定在自然资源部城乡建设用地增减挂钩在线监管应用系统备案。 【《国务院关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知》（国发〔2010〕47 号）】
支持原“ 三区三州”及其他深度贫困县、国家乡村振兴重点帮扶 县所在省份，优先按照东西部协作和对口支援关系开展增减挂钩节 余指标跨省域调剂。调出节余指标省份应将获得的调剂资金全额下 达产生节余指标的地区，全部用于巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振 兴有效衔接，优先保障安置补偿、拆旧复垦、基础设施和公共服务 设施建设、耕地保护、高标准农田建设、生态修复及农业农村发展 建设等，支持 “十三五”易地扶贫搬迁融资资金偿还。 【《自然资 源部办公厅关于过渡期内支持巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有 效衔接的通知》（自然资办发〔2022〕45 号）、《自然资源部 财 政部 国家乡村振兴局关于印发<巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴 有效衔接过渡期内城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂管理办法>的通知》（自然资发〔2021〕178 号）】


第三十八条（土地综合整治）
县、乡（镇）人民政府应当组织农村集体经济组织，按照土地 利用总体规划，对田、水、路、林、村综合整治，提高耕地质量， 增加有效耕地面积，改善农业生产条件和生态环境。【《土地管理
法》】
各级人民政府应该实施国土综合整治和生态修复，加强森林、 草原、湿地等保护修复，开展荒漠化、石漠化、水土流失综合治理， 改善乡村生态环境。应当坚持取之于农、用之于农的原则，按照国 家有关规定调整土地使用权出让收入使用范围，提高农业农村投入比例，重点用于农村土地综合整治等。 【《乡村振兴促进法》】
以科学合理规划为前提，以乡镇为基本单元（整治区域可以是 乡镇全部或部分村庄），整体推进农用地整理、建设用地整理和乡 村生态保护修复，优化生产、生活、生态空间格局，促进耕地保护 和土地集约节约利用，改善农村人居环境，助推乡村全面振兴。有 序开展农村宅基地、工矿废弃地以及其他低效闲置建设用地整理， 整治验收后腾退的建设用地，在保障农民安置、农村基础设施建设、 公益事业等用地的前提下，重点用于农村一二三产业融合发展。 【《自然资源部关于开展全域土地综合整治试点工作的通知》（自 然资发〔2019〕194 号）、《自然资源部国土空间生态修复司关于 印发<全域土地综合整治试点实施要点（试行）>的函》（自然资生态修复函〔2020〕37 号）】
各地根据《自然资源部办公厅关于印发全域土地综合整治试点 名单的通知》（自然资办函〔2020〕2421 号）确定的全域土地综合 整治国家试点，应参照《全域土地综合整治试点实施方案编制大纲 （试行）》编制实施方案，并做到在试点工作中维护“ 三区三线” 划定成果的严肃性、防止耕地和永久基本农田阶段性流失和质量降低、切实维护群众合法权益、严格控制试点范围等。【《自然资源 部办公厅关于严守底线规范开展全域土地综合整治试点工作有关要求的通知》（自然资办发〔2023〕15 号）】
在土地整理复垦开发中，开展必要的灌溉及排水设施、田间道 路、农田防护林等配套建设涉及少量占用或优化永久基本农田布局 的，要在项目区内予以补足；难以补足的，县级自然资源主管部门 要在县域范围内同步落实补划任务。【《自然资源部 农业农村部 国 家林业和草原局关于严格耕地用途管制有关问题的通知》（自然资发〔2021〕166 号）】

第三十九条（非法占地的责任）
未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，依据 《土地管理法》第七十七条、《土地管理法实施条例》第五十七条 的规定处罚。超过批准的数量占用土地，多占的土地以非法占用土地论处。


第四十条（非法转让的责任）
买卖或者以其他形式非法转让土地的，依据《土地管理法》第七十四条、《土地管理法实施条例》第五十四条的规定处罚。


第四十一条（非法转让集体土地的责任）
擅自将农民集体所有的土地通过出让、转让使用权或者出租等方式用于非农业建设，或者违反《土地管理法》第六十三条的规定， 将集体经营性建设用地通过出让、出租等方式交由单位或者个人使 用的，依据《土地管理法》第八十二条、《土地管理法实施条例》第六十条的规定处罚。


第四十二条（农村村民非法占地建住宅的责任）
农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地 建住宅的，依据《土地管理法》第七十八条的规定依法处置。超过省、自治区、直辖市规定的标准，多占的土地以非法占用土地论处。


第四十三条（破坏耕地破坏种植条件的责任）
违反《土地管理法》第三十七条第二款的规定，占用耕地建窑、 建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等，破坏种 植条件的，或者因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化的，依据《土 地管理法》第七十五条、《土地管理法实施条例》第五十五条的规 定处罚。违反《黑土地保护法》第二十条规定，盗挖、滥挖和非法买卖黑土的，依据《黑土地保护法》第三十二条的规定处罚。


第四十四条（永久基本农田“非农化”“非粮化” 的责任）
违反《土地管理法》第三十七条第三款的规定，非法占用永久 基本农田发展林果业或者挖塘养鱼的，依据《土地管理法实施条例》
第五十一条的规定处罚。


第四十五条（乡村违法建设的责任）
在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，依据《城乡规划法》第 六十五条的规定，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。



附录： 1. 乡村振兴用地负面清单
2. 乡村振兴用地政策指南引用的相关法律、法规、规章和文件清单